重庆市城市建设投资公司关于“项目捆绑土地”的探索与实践

时间:2010/12/23 17:20:54 点击:820次

 

 

 

 重庆城投 陈义华

 

    重庆市城市建设投资公司在近几年投融资体制改革实践中,始终坚持在市委和市政府统一领导下,不断创新工作思路,因势利导,运用重庆市政府和区县政府分灶吃饭的财政体制和市政府对城投公司给予的“按规划、带项目、批土地”的政策,成功地推行了“项目捆绑土地”的运作模式。在改善全市区域交通环境的同时,有效地解决了市区政府对城市基础设施投资建设存在的长期资金瓶颈问题,建立起了一条城建项目与资金运作紧密结合的链条,同时,这种以土地储备整治为主的资源配置和有效的市场运作,也实现了自身的成长壮大。

    一、 “项目捆绑土地”的发展历程
    重庆市城市建设投资公司是1994年4月经重庆市人民政府批准成立,授权筹集和管理城建资金的国有独资公司。公司的主要职能是多渠道筹集城建资金,管理城市基础设施国有资产,参与城市建设有关的经营,以努力扩大资金总量,优化投资结构,确保城建计划的实施。
    2000年到2001年这段时间,城投公司曾经是一个非常困难的公司。城投公司作为代表市政府对城市基础设施建设实施投融资的主体,在计划经济向市场经济转变的夹缝中,艰难地履行着为重庆城市基础实施建设筹融资的主要任务。然而观念僵化、体制不顺、 公司原有的主要职能难以落实到位,使城投公司的运作举步维艰,面对每年约20亿元城建资金的需求,而财政性城建资金年仅2.5亿元左右(连支付到期债务的利息都不够)的来源,近10倍之差的缺口,公司虽竭尽全力,年运作资金10亿元左右投入主城区市政基础设施建设,但难以完成市政府和上级有关部门下达的城建筹融资任务。
    如何改变这一状况,公司领导班子在反复分析研究的基础上,提出了公司改革发展的思路方案,得到市政府的高度重视和大力支持,并确立了城投公司“三总”职能的发展战略定位,即:“城市建设筹融资的总渠道;主城区路桥建设的总账户;城建资金筹措所需要土地的总储备。”这为公司的发展制定了坚实的、可操作性的政策基础。
    于2002年底成立了重庆市城市建设土地储备整治中心,其主要职能是受市政府委托,代表市政府建立土地储备库,根据“按规划、带项目、批土地”的操作程序,负责授权范围内土地收购、储备,整治等具体工作,并按规定对储备的土地进行统一的招标、拍卖和挂牌出让。经过几年的运作,土地储备作为筹集城建领域建设资金的重要来源,实现了城投公司作为重庆市城市基础设施建设的总融资平台,同时,围绕土地储备、项目建设积极开展多项工作,土地一方面有储备抵押和贷款融资的功能,另一方面,土地的深度开发是土地资产增值的主要渠道。
    二、“项目捆绑土地”的实践
    随着投融资体制的不断改革深化,公司年度的投融资能力不断增强,年度投资量不断增加。“十五”期间就实现投资200亿元,平均每年投资40亿元,建成了石桥铺立交、四公里立交、石坪桥立交、大坪循环道、长江路改扩建、石中路改扩建、一号桥排危改扩建、学府大道改造及巴南区李九路、渝南大道C段、石板坡长江大桥复线桥及南引道拓宽改造、菜园坝长江大桥、嘉华嘉陵江大桥、牛滴路等一大批重点市政项目和重庆国际会展中心、重庆市规划展览馆等重庆文化基础设施项目。朝天门长江大桥、鱼洞长江大桥等工程项目将在今年年底建成投入使用。这批项目的建设极大地改善了重庆基础设施的配置状况,为完善重庆的城市功能、提升城市形象、增强城市竞争力和经济社会发展做出了重要贡献。
    取得上述的成绩是在多方的努力和共同配合下完成的,核心工作是利用土地资源拗动建设资金,实际的操作中需要根据不同的情况采取不同的建设模式和与市、区级政府的合作。项目建设主要模式有:代理业主制、总承包、BT模式、BOT模式等。针对建设项目与土地资源的对应,运用不同的方式操作:有与区政府合作成立项目建设公司,按照风险同担,利益共享,共同完成项目建设和项目建设所配置土地的储备,如与巴南区政府合作城立重庆市城南建设投资有限公司,成功建设李九路项目,与沙坪区政府合作建设双碑大桥与双碑隧道项目等;有与区政府合作以项目换土地,如与南岸区政府合作建设四公里立交、南山植物园,与九龙坡政府合作,区政府划1万亩给城投公司,城投公司负责筹集资金建设九龙坡辖区内的九滨路、凤中路、水碾立交等;有采取市区共建工作方式,区政府负责项目的拆迁工作和资金,城投公司负责完成项目的建设任务,如石板坡复线桥及南引道拓宽工程、石坪桥立交等;有市政府统一安排建设任务由城投公司完成的,建设项目所需资金由市政府行政配置土地资源解决最终资金来源,到2007年末,已挂牌出让储备土地12000亩,实现成交总值近100多亿元,城投公司逐年解决以前年度市政基础设施筹措资金的还款问题和在建项目资金的筹措,以滚动建设、滚动储备和滚动还款的方式保持资金链的良性发展。
    三、面临的困难和问题
    (一)土地资源在时空上的错位和总量的不足难以满足年度投资量的需求
    根据“按规划、带项目、批土地”的原则,到2007年底,公司经市政府批准储备的土地存量为近9万亩,其中主要为城乡结合部的农地。为实现公司“十一五”发展目标,五年间必需确保不低于4.5万亩土地的整治变现,每年出让9000亩,每亩的增值收益达到50多万元才能弥补资金缺口,而实现这样的目标还必须要确保每年要有9000亩的农地转用指标。由于国家实施了严厉的土地政策,进一步收紧了审批权,农地转用指标是否能得到保障,是公司必须面对的现实问题,无论是土地变现还是以土地进行融资,其难度将不断加大。
    (二)财政性城建资金的配置和城市基础设施投资规模不相匹配。
    市级城维费从2003年开始每年均以02年市级城维费的60%为基数,按10%递增补充公司资本金的政策到去年已到期。当初确定的财政性城建资金的配置基数和增长幅度已经不能适应公司不断增长的投资量。而且,随着市财政的不断增长,公司使用城维费占财政收入的比重已经从2003年的1.2%下降到2007年的0.5%,这与公司承担的基础设施投资量的增长幅度是极不对称的。
    (三)市区利益的分割有时制约着工作的推进
    市区共建模式是近年来我市加快市政基础设施建设行之有效的模式,即由我司代表市政府负责项目建设的费用,项目所在区政府承担项目的拆迁工作和费用。采取市区共建有利用调动市区两级政府的积极性,减少市财政压力;区政府负责拆迁,其手段、措施更有力,有利于拆迁成本的控制,工作效率高;由我司负责拆迁,市政府的重点公益性项目就会演变成为企业行为,被拆迁人往往高标准要价,且配合难。在项目建设实践中,项目凡落实和坚持市区共建原则较好的,实施则比较顺利;反之,则不能顺利推进,甚至影响了一些重要项目的投资平衡和建设进度。
    重庆城投公司从2002年前一个非常困难的公司发展到现在,其中很重要的原因就是公司坚定不移的贯彻执行市委、市政府关于投融资体制改革的决定,并在改革中进一步明确了公司的职能和发展战略,使公司一改就活、浴火重生,逐步发展成为重庆市重要的城市基础设施建设筹融资主体。过去几年的发展已经为我们奠定了坚实的基础,我们将在市委、市政府的正确领导下,进一步解放思想,扩大开放,贯彻胡锦涛总书记2007年对重庆发展的总体部署,落实科学发展观,努力发挥城市基础设施建设的投融资主体作用,圆满完成各项重大基础设施的投资建设任务,为改善重庆面貌、提升城市形象作出应有的贡献。

 

 
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